Laura Pautassi - Transparencia, rendición de cuentas y garantías en términos de género. Notas para una reforma judicial integral

Investigadora Principal Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y del Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales A. Gioja, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires. Una versión previa de este artículo fue publicado en la Revista Pensar en Derecho N 17, Eudeba y Facultad de Derecho, Buenos Aires, Universidad de Buenos Aires, Diciembre de 2020, págs. 9-20

 

  1. Acerca de consensos y enfoques

El consenso respecto a la necesaria e ineludible incorporación del enfoque de género en cualquier proceso de reforma judicial, pero no exclusivamente, sino en todo campo de intervención pública ya no es objeto de discusión. Si bien las razones se presentan claras, no así el alcance del concepto y mucho menos se evidencia que se arbitren los medios para avanzar al respecto. El salto de la retórica a la implementación efectiva es uno de los nudos críticos respecto a los procesos de reforma en general y que ha quedado reflejado en muchas de las experiencias de reformas previas y sería deseable que las propuestas en curso sean superadoras.[1]

La incorporación del núcleo central de Pactos y tratados de derechos humanos al plexo constitucional en Argentina, a partir de la reforma Constitucional de 1994, permitió recurrir al amplio reconocimiento de derechos y la importante jurisprudencia de los órganos de seguimiento y aplicación de los tratados de derechos humanos en los tribunales locales. Por lo pronto, garantizar la igualdad y no discriminación implica una obligación que alcanza a todas áreas e instancias del Estado, las que deben incorporar como elemento ineludible de su accionar estándares de derechos humanos, que incluyen desde el diseño e implementación de políticas públicas que promuevan su respeto y efectivización, pasando por el accionar el Poder Legislativo y garantizando el acceso ante un Poder Judicial independiente.

De este modo, el mandato se traslada a la creación de organismos del Estado competentes, tanto en términos técnicos como en lo político, que garanticen la existencia de mecanismos jurídicos y de política pública para que las personas puedan exigir la protección y satisfacción de los derechos de los que son titulares. Complementariamente, el empoderamiento ciudadano que la titularidad de derechos otorga, brinda la posibilidad de desplegar estrategias variadas para monitorear y exigir el cumplimiento de dichas obligaciones. De este modo, en los últimos veinte años se han desplegado una variedad de recursos presentados ante el Poder Judicial, sean de carácter individual o colectivo, incluyendo distintas formas de activismo y exigibilidad en el campo de los derechos civiles, políticos y económicos, sociales y culturales (DESC), buscando la transformación estructural de las instituciones o prácticas ilegitimas del Estado en todas las áreas y haciendo valer la interdependencia de derechos.[2] En el caso de los derechos de las mujeres es una forma de accionar central por parte de los movimientos de mujeres para garantizar la efectivización de derechos pero en muchos casos evidencian la adopción de medidas regresivas y buscan impedir su implementación.[3] Al respecto, si la propuesta de reforma tiene como objetivo ampliar los canales de acceso a la justicia, la misma no puede realizarse sin una evaluación de la experiencia desarrollada.

Y esta experiencia muestra que los mandatos, han sido renovados una y otra vez, sin que a la fecha se hayan cristalizado en transformaciones estructurales que den cuenta de la interdependencia de derechos. Valga como ejemplo, el impulso de las organizaciones de mujeres para la modificación del Código Electoral Nacional a partir de la sanción en el 2017 de la Ley 27412 de Paridad de género en los ámbitos representativos, y en su implementación en las elecciones de 2019, el incumplimiento notable de la misma, y la consiguiente convalidación por parte de los tribunales.[4] Nuevamente se constata la debilidad entre la norma y su implementación efectiva, en este caso, tanto en la cultura política y la cultura judicial, ambas altamente andróginas. Del mismo modo, al importante efecto que tuvo el Dec. 222/03 para cambiar la composición de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, con la incorporación de mujeres en el alto tribunal, la consiguiente creación de la Oficina de Violencia de Género (OVD), la Oficina de la Mujer, el diseño de los mapas de la Justicia de género permitió hacer visible la falta de mujeres en los puestos de mayor jerarquía de Poder Judicial.[5] En este ultimo caso, la disponibilidad de información permite año tras año evidenciar la lentitud en la promoción de las mujeres a los cargos de conducción en la justicia, ya que sólo un 26% de los puestos de mayor jerarquía del Poder Judicial están ocupados por mujeres.[6] En consecuencia, un proceso de reforma ineludiblemente debe revisar estos mecanismos y garantizar transparencia a partir de mecanismos de promoción, acciones afirmativas, reconocimiento de la mayor carga de responsabilidades de cuidados, eliminación de la discriminación salarial y un conjunto de medidas institucionales que garanticen el acceso y permanencia de mujeres y diversidades en todos los niveles de integración del Poder Judicial. Pero con la advertencia es que estos mecanismos son indispensables, pero el enfoque de género no se detiene solo en el aumento de mujeres en la integración de tribunales y fueros a crearse, sino que es más amplia y profunda.

Cabe recordar que a partir de la Declaración del Milenio de Naciones Unidas las agendas de desarrollo establecieron la centralidad de los derechos humanos en la institucionalidad pública, en particular los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA). A la fecha ya se han promovido dos agendas concretas: la primera, la Agenda 2015 con 8 Objetivos del Milenio (ODM) y la actual, la Agenda 2030 con 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). A nivel mundial el consenso establecido incluye además de objetivos y metas concretas que deben liderar los procesos de desarrollo, donde la centralidad del enfoque de género es evidente y a lo cual se suma una metodología concreta de intervención en el campo de lo público que considera que el conjunto de derechos humanos son la base, la guía para el diseño de las respuestas estatales en el campo de las políticas públicas en general y para cada uno de los poderes del Estado en particular.[7]

Se trata del enfoque de derechos humanos (EBDH) que establece una vinculación directa entre las obligaciones contenidas en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, sumado a la existencia de un corpus interpretativo realizado por los mecanismos de contralor y protección internacional de derechos humanos que precisan el alcance, contenido, evalúan y monitorean a los Estados, y fijan pautas sobre las mejores formas de cumplir con las obligaciones positivas y negativas contenidas en cada derecho. La idea de “enfoque” de derechos provee la mirada transversal para incorporar los principios de derechos humanos en toda acción, plan, política, proyecto de ley, norma o sentencia judicial (Abramovich y Pautassi, 2009). Esto es, toda la institucionalidad publica, a nivel nacional, subnacional y local debe estar atravesada por los principios de derechos humanos.

Debido a que esta metodología propone un “atravesamiento” de los derechos humanos como fundamento, pero también en el quehacer de los decisores públicos, proviene de la teoría y de la práctica desarrollada por el feminismo contemporáneo, que identifica la estructura de poder asimétrica que establece distintos valores y jerarquías entre sexos e identidades sexuales, y propone un proceso transformador a partir de la aplicación del enfoque de género en su potencial igualitario (Pautassi, 2019 y 2021). En efecto, el enfoque de derechos humanos se nutre de esa experiencia de trabajo transversal impulsada por el feminismo –que no considera que el abordaje de las desigualdades de género corresponde solo a una repartición del Estado específica- sino que cada área, segmento e instancia pública debe adoptar el corpus de derechos humanos y lo debe integrar en sus políticas, sentencias judiciales y proyectos de ley. Se busca promover una transformación, y no solo sumar prácticas o políticas aisladas, ya que precisamente las desigualdades y discriminaciones para con las mujeres e identidades de género tienen un carácter estructural. Allí una oportunidad extraordinaria es la capacitación obligatoria en temas de género y violencias que se lleva adelante a partir de la Ley Micaela (Ley 27499) y cuyo impacto debe ser evaluado en los próximos años.

Sin embargo, ¿cuántos de estos compromisos han “atravesado” la institucionalidad pública? ¿Se advierte un mandato claro respecto que se trata de obligaciones estatales en el campo de los derechos humanos que deben ser incorporadas en el accionar judicial? ¿Las acciones llevadas a cabo por las diversas instituciones estatales son respetuosas de la equidad de género, las diversidades sexuales y las identidades culturales? ¿Es posible medir el cumplimiento de derechos?.¿Los indicadores y la evidencia empírica son una herramienta adecuada para determinar el grado de avance en el cumplimiento de obligaciones estatales? ¿Es posible que una reforma judicial incorpore el EBDH? ¿Es posible erradicar los estereotipos de género en el accionar judicial?

No se puede desconocer que la principal forma de transparentar al Poder Judicial es conocer qué hace, cómo trabaja, quienes y que lugares ocupan mujeres, varones e identidades sexuales diversas, que mecanismos de incorporación de las responsabilidades de cuidado se incluyen, entre otros aspectos centrales. Si una reforma, o propuesta de creación de cualquier instancia, no incluye mecanismos de evaluación permanente al interior del propio Poder Judicial, estará por un lado lejos de efectivizar las garantías de cumplimiento de derechos y más lejos aún de garantizar en enfoque de género y de derechos.

En estas notas, busco presentar que ya existen compromisos y mecanismos de monitoreo internacional que incorporan indicadores para medir periódicamente el cumplimiento de obligaciones estatales que sería fundamental que se incorporen en el proceso de reforma del Poder Judicial.

 

La evaluación y rendición de cuentas como base para la reforma

Resulta relevante recuperar el marco propuesto por la Agenda 2030 por primera vez se ha establecido un objetivo, el ODS 16, que promueve la “paz, justicia e instituciones sólidas” que se traduce en: “promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles” y con metas específicas como “Promover el estado de derecho en los planos nacional e internacional y garantizar la igualdad de acceso a la justicia para todos” (ODS 16, meta 16.3), entre otras. La propia Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ha avanzado en precisar las metas y los compromisos de la Agenda 2030.[8]

Debido a que el principio de universalidad, interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos, consagrado en la plataforma de acción de la Conferencia Mundial de Viena de 1993, los ODS están pensados en ese registro, por lo que el ODS 16 se integra con el ODS 5 (igualdad de género) y a su vez en e ODS 10 (reducción de las desigualdades). De esta forma, el acceso a la justicia como parte constitutiva del ejercicio de derechos, además de conformar una obligación estatal ineludible, se integra como compromiso global y debería potenciar los acuerdos regionales pero particularmente su implementación, a nivel nacional y subnacional, pero con mayor fuerza aún debe ser integrado en cualquier proceso de reforma judicial. En concordancia, no basta señalar que se garantiza un derecho, o que se restituyen otros, sino que tales garantías deben necesariamente cumplimentar con los estándares necesarios para que no sea una referencia “retórica” sino cierta. De allí la importancia del enfoque de derechos, el cual viene a fortalecer e intimar a los Estados respecto de sus obligaciones con los sujetos titulares de derechos cuyo espectro incluye a mujeres, varones e identidades sexuales diversas (LGBTIQ+). Este enfoque debe ser central a la hora de pensar un proceso de reforma, que otra vez, no quede en la narrativa de derechos o en una buena práctica como la redacción en lenguaje inclusivo, sino que efectivice precisamente mecanismos y acciones institucionales en relación con la igualdad de género.

Por ello, es fundamental incorporar los principales estándares interpretativos definidos a la fecha por el corpus de derechos humanos[9]: i) universalidad, ii) contenido mínimo de los derechos, iii) la obligatoriedad de progresividad y la consiguiente prohibición de no regresividad, iv) los compromisos financieros y presupuestarios, v) el principio de igualdad y no discriminación, vi) producción y acceso a la información, vii) acceso a la justicia en sentido amplio y viii) participación social y empoderamiento ciudadano. Estos estándares a su vez, pueden ser operacionalizados de modo de verificar y evaluar si efectivamente un programa, una política pública o una sentencia judicial se basa en el corpus de derechos humanos. Es decir, solo en la medida que la política pública responda a estos estándares se puede verificar la incorporación del enfoque de derechos. Seria oportuno que se apliquen de manera permanente, como forma de pre-admisibilidad de cualquier instancia, de proyecto o sentencia judicial.

Sin embargo, y debido a que hay suficiente evidencia empírica acumulada que nos demuestra que el solo compromiso o la presencia de una obligación no necesariamente implica su realización, es que los anteriores estándares deben ser traducidos en indicadores que califiquen la conducta de los Estados para cumplir con sus obligaciones e incorporan de manera transversal el acceso a la justicia en un sentido amplio. La experiencia concreta desarrollada a partir de la adopción de indicadores de progreso para medir el cumplimiento del Protocolo Adicional de la Convención Interamericana de Derechos Humanos en materia de DESC, Protocolo de San Salvador[10] y el Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, Convención de Belem do Pará (MESECVI)[11] que han incorporado un examen sobre la posibilidad legal y fáctica de acceso a mecanismos de reclamo y protección de tipo administrativo y judicial es sumamente relevante. Así al analizar los informes presentados por Argentina en los dos mecanismos[12], se evidencia que no dispone de información respecto a los indicadores solicitados de acceso a la justicia. Se constata que el Poder Judicial ha avanzado en digitalizar las sentencias judiciales, algunos juzgados han realizado algunos avances interesantes, pero de manera transversal, periódica y transparente no produce información.

Estos aspectos son centrales a la luz de una reforma judicial, la que debe incorporar desde su inicio y de manera transversal, la obligación del poder judicial de rendir cuentas. Para ello, se debe arbitrar los medios para que produzca información, de carácter interdisciplinaria, que representa otra categoría central del EBDH, y que es entendida como herramienta clave para la participación ciudadana y de resguardo democrático, plural y respetuosa de las identidades de genero, como también en relación con la responsabilidad horizontal y vertical (accountability) en las políticas públicas que implementan derechos.

Se trata de la obligación estatal de producir, bajo criterios validados internacionalmente, información de calidad y en cantidad suficiente y garantizar la publicidad y acceso libre a toda persona -en cualquier identidad- que lo requiera. Y no se trata de una obligación para algunos fueros o instancias, sino que es central al funcionamiento general del sistema de administración de justicia en el marco de un país federal. De lo contrario, no será una reforma sino un simplemente cambios o ampliaciones en el número y composición de los juzgados.

Es de esperar que una reforma en la administración de justicia en curso impulse una transformación en tanto servicio público independiente, accesible, respetuoso de las diversidades de género, condiciones socioeconómicas y culturales, que rinda sistemáticamente cuentas de su accionar y centralmente que pase de la narrativa a una efectivización para la protección de derechos.

 

Referencias Bibliográficas

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[1] Binder (2016) en un recorrido por las reformas judiciales en América Latina, particularmente respecto a la justicia penal, destaca las dificultades respecto a las tramas de la “ingeniería institucional” que requiere su transformación, particularmente en términos de cambios de una cultural judicial que involucra a burocracias y profesionales del derecho pero que necesariamente deben vincularse y articularse con las políticas públicas sectoriales y globales. En similar dirección, pero desde la experiencia de las mujeres víctimas de violencia de género Bergallo y Moreno (2017), Di Corleto (2008), Gherardi (2017) y Heim (2016) identifican el androcentrismo jurídico y los cerrojos de género en la justicia.

[2] En Abramovich y Pautassi (2008 y 2009) se analiza la primera década de activismo judicial en materia de DESCA, que ha sido aun mas fértil en la siguiente década, aunque también se constatan múltiples retrocesos, particularmente en algunas jurisdicciones como en ciudad de Buenos Aires. Al respecto, Arcidiácono y Gamallo (2017), Bercovich y Maurino (2013) Bermudez et al (2014), Smulovitz (2008).

[3] Al trabajo pionero de Birgin y Kohen (2006) sobre acceso a la justicia, se fueron integrando posteriores abordaje en términos de genero, entre otros Cardinaux et al (2012), Clerico y Noveli (2015) Gherardi (2017) y Maffia et al. (2020).

[4] Para conocer los argumentos, véase “Un fallo que atenta contra la impunidad”, Natalia Gherardi, http://www.ela.org.ar/a2/index.cfm?muestra&aplicacion=APP187&cnl=4&opc=47&codcontenido=4261&plcontampl=12

[5] La OVD fue creada en 2006 y la oficina de la Mujer en 2009, que administra el Registro de Femicidios, https://www.csjn.gov.ar/om/index.jsp

[6] Mapa de la Justicia Argentina, 2019, Oficina Mujer, CSJN, https://om.csjn.gob.ar/mapagenero/login/mostrarLogin.html;jsessionid=kDYhryKE4txdlJJeAN26PCLUgxwgYNbIb2N7tEfztBli9Yqm5pGM!735823131

[7]La experiencia del funcionamiento del Poder Judicial durante la pandemia del Covid-19 es otro de los aprendizajes a considerar de cara a un proceso de reforma judicial, al respecto Rossi (2020).

[8] Convenio Marco de Asistencia Técnica y Capacitación entre la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires y la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, junio 2018. Recientemente, desde el Observatorio del Programa de Marginaciones Sociales de la Universidad de Buenos Aires (PIUBAMAS) se ha creado el Sistema de Indicadores sobre Marginaciones Sociales (SIMASOC) donde se registran los indicadores requeridos para los ODS y la Agenda 2030, los indicadores de progreso para el seguimiento del Protocolo de San Salvador, de la Convención de Belem do Pará y del Consenso de Montevideo de Población y Desarrollo (disponible en http://cyt.rec.uba.ar/sitios/piubamas/Paginas/Página%20Principal%20del%20Sitio/PáginaPrincipal.aspx)

[9]Estos estándares se desprenden de la interpretación realizada en el corpus de derechos humanos, que si bien no se han compilado en directrices, se encuentran presentes a lo largo de los sucesivos marcos interpretativos, Ávila Santamarina (2020), Naciones Unidas, (2012) Pautassi (2010).

[10] En el caso del Protocolo de San Salvador el monitoreo lo realiza el Grupo de Trabajo para el Análisis de los informes naciones del Protocolo de San Salvador que ha definido una serie de indicadores (GTPSS, 2015) sumado a las Observaciones finales a los Estados parte, disponibles en: http://www.oas.org/es/sadye/inclusion-social/protocolo-ssv/

[11] En este caso, es el Comité de Expertas en Violencia (CEVI) el encargado de realizar el monitoreo a los Estados parte (32 Estados) también a partir de indicadores de progreso (MESECVI, 2015), Gherardi y Pautassi (2017).

[12] Argentina presentó su informe nacional al Protocolo de San Salvador en 2016 respecto al primer agrupamiento de derechos no habiendo cumplido a la fecha con el segundo informe, http://www.oas.org/es/sadye/inclusion-social/protocolo-ssv/docs/Informe_Argentina_PSS_Revisado_Final.pdf En el caso del Belen do Pará el informe se presentó en 2017, disponible en https://www.oas.org/es/mesecvi/docs/FinalReport2017-Argentina.pdf En ambos casos es muy escaso el cumplimiento de la información, a lo cual se suma la todavía más escasa información de los ámbitos subnacionales y locales.